央行孙国锋：有必要禁止ICO和虚拟货币平台交易
作者｜孙国峰陈石《中国人民银行金融研究所所长、西南财经大学法学院副教授、中国人民银行金融研究所访问学者》
美国虚拟货币监管框架
美国对虚拟货币的监管秉承了其一贯的对新技术的监管态度，即先在现有框架下实行单独监管，待时机成熟后再出台综合监管和集中监管。 在美国的分业监管模式下，不同类型的金融业务由不同的政府机构监管。 关于虚拟货币，美国联邦政府的相关行政监管机构和美国联邦法院做出了多项司法判决和行政裁决。 其中，大部分案件的焦点集中在虚拟货币是否满足法律规定的法定货币要求，以及什么样的行为构成虚拟货币经营活动。
审慎监管
在美国，许多州出台了专门针对虚拟货币的监管法律，例如纽约州的NYDFS Bitlicense Act，以及纽约州银行监管者协会（Conference of State Bank Supervisors）对虚拟货币的框架意见。 在此基础上，美国州际统一法律委员会在其2017年年会上通过了《虚拟货币商业统一监管法》（以下简称《法案》）。 该法案虽然不具有强制性法律效力，但对美国各州的立法具有重要的借鉴意义。 该法案首先明确定义了“虚拟货币”和“虚拟货币业务活动”等有争议的术语。 其中，“虚拟货币经营活动”的定义更为广泛，不仅包括传统的货币转移和货币管理，还包括使用贵金属所有权凭证进行的交易，以及将游戏中使用的代币兑换成其他虚拟货币或法定货币等。的行为。 随后，该法案还规定，虚拟货币服务机构需要在满足必要条件后，向相关政府机构注册并取得营业执照。 如果涉及的交易金额低于 35,000 美元，虚拟货币服务提供商也可以通过简单的临时注册系统申请临时许可证。 该法案还详细规定了金融监管机构对虚拟货币服务提供商定期审查的要求，要求虚拟货币服务提供商提供保证金，定期提供财务报告、交易记录和客户信息。 最后，在监管部门登记注册的虚拟货币参与者在具体信息、股权结构或所有权发生变更时，也需要及时向监管部门提交变更着录项目的请求。
反洗钱和预防犯罪
联邦反洗钱法 (AML) 适用于使用虚拟货币跨境洗钱。 该法案还要求货币服务局 (MSB) 建立反洗钱机制。 利用虚拟货币洗钱的案例很多，其中最著名的就是暗网中名为“丝绸之路”的网络犯罪市场网站。 该网站通过收取无法追踪的虚拟货币来绕过监管系统比特币国家禁止吗，将非法犯罪所得转化为合法收入。 美国财政部金融犯罪执法网络（FinCEN）发布指导文件称，各联邦州虚拟货币监管机构受《联邦银行保密法》（BSA）约束，虚拟货币交易中介机构必须遵守货币服务机构 (MSB) 的规定。 该标准已在财政部的金融犯罪执法网络 (FinCEN) 注册，以防止使用虚拟货币进行洗钱或其他与虚拟货币相关的金融犯罪。 本指导文件特别针对以前在全球范围内爆发的勒索软件。 该勒索软件对感染病毒的电脑终端中的文件进行远程加密，然后向文件拥有者勒索虚拟货币作为赎金。 比特币是洗钱和媒体犯罪的工具。
货币服务机构监管
美国财政部将货币服务机构定义为任何参与将虚拟货币兑换为真实货币、资金或其他虚拟货币的机构。 虚拟货币交易活动包括接受虚拟货币或转让虚拟货币、代持虚拟货币、买卖虚拟货币、兑换虚拟货币、控制/管理/发行虚拟货币等。 同时，联邦州内部分州的汇款法也规定，汇款人必须在州政府的监管机构注册。 在最近由美国财政部金融犯罪执法网络（FinCEN）裁决的一起行政案件中，基于区块链技术的金融结算解决方案提供商 Ripple Labs, Inc. 在出售其货币之前未能在 FinCEN 注册为货币。虚拟货币。 服务，成为第一个被联邦财政部处罚的虚拟货币交易所。 最后，从市场监管的角度来看，美国联邦期货交易委员会 (CFTC) 将虚拟货币定义为受《商品交易法》监管的“商品”。 所有涉及虚拟货币的期货交易、运营虚拟货币的期货交易平台或提供虚拟货币相关咨询的机构都需要向联邦期货交易委员会申请牌照，并受其监管。
行为规范
联邦消费者保护法和联邦消费者金融保护局（CFPB）主要负责保护虚拟货币投资者的合法权益。 虚拟货币发行者尤其有义务和责任对金融投资者进行风险教育。 早在2014年，联邦消费者金融保护局和相应的国家机构就曾多次发布公告，向金融投资者介绍虚拟货币可能存在的风险，同时接受投资者对虚拟货币和虚拟货币服务机构的举报。 公告内容提到，虚拟货币没有美国联邦存款保险公司提供的保险，相关金融科技还不成熟，虚拟货币交易往往涉及犯罪，属于高风险投资。 此外，如果虚拟货币用于在线赌博，则它们受联邦互联网反赌博法 (UIGEA) 的监管。 同时，如果在游戏活动中使用虚拟货币作为汇款方式，也会受到联邦汇款法（FWA）的监管。 该法案禁止使用汇款在赌博活动中转移资金。 在美国联邦法院近期审理的一起非法集资案中，被告吸收了在互联网上以虚拟货币筹集的资金，然后被告用收到的虚拟货币向集资者支付利息。 同时，被告私自挪用募集的虚拟货币，并故意向募捐人隐瞒资金用途。 对此，联邦法院认为，虚拟货币不仅可以作为普通货币用于交换商品和服务，还可以通过兑换转换为法定货币。 虚拟货币符合货币定义，等同于法定货币。 投资者使用虚拟货币参与募集资金，也应算作使用法定货币募集资金。 因此，联邦法院认为，获得虚拟货币集资后提供虚拟货币作为利息的行为等同于提供利息，被告人被判非法集资罪名成立。
防止非法证券活动
近期美国证券交易委员会（SEC）调查报告证实，至少部分虚拟货币项目符合证券发行的所有要求，虚拟货币可视为证券。 虚拟货币交易机构需要注册为证券交易所，以防止非法发行证券。 虚拟货币不能用于未注册的证券交易。 未经美国证券交易委员会登记，出售公司股权换取虚拟货币是违反联邦证券交易法的行为。 于是，美国证券交易委员会将与虚拟货币相关的证券交易纳入联邦证券监管体系。 上述司法判决和行政裁定防止了虚拟货币发行项目通过发行代币规避现有金融监管，有效杜绝了非法证券活动。
美国虚拟货币监管框架的经验
一是建立公平原则的虚拟货币经营许可审批制度。 凡参与虚拟货币商业活动并达到一定交易量的服务机构，均应向监管机构申请营业执照，便于统一监管。 同时，申请人需要向监管机构缴纳各种形式的保证金，以确保申请人遵守监管制度下的法律法规。 此外，申请者还需保留一定数额的储备金，以备不时之需。 监管机构认为必要时，也可以对申请人进行调查，申请人需积极配合并承担调查费用。
二是完善虚拟货币服务机构信息公开制度，加强对消费者的保护。 虚拟货币服务机构除提供基本信息外，还需要详细披露当前和以往的经营活动、涉及的行政和司法案件、破产历史等信息。 监管部门还需要保障消费者的风险知情权，提示投资风险和维权路径，构建完善的消费者维权机制。 在具体监管中，主要体现在落实融资额度审批制度，要求披露融资主体和高管人员资质等详细信息，要求披露资金托管情况，监管资金使用和监管等。项目实施时间表，并提高虚拟货币项目的透明度。 . 同时，美国的临时牌照制度将交易量未达到法律规定的最低标准的参与者纳入监管范围，可以最大限度地覆盖虚拟货币参与者。
三是加大对非法虚拟货币服务机构的惩戒力度。 对无照经营、违反监管要求的服务机构要制定严格的处罚制度，包括但不限于罚款、停业整顿、吊销执照等。 对严重违法的责任人，也要追究刑事责任。
最后，完善虚拟货币服务机构合规制度，建立货币转移报告和可疑交易报告制度，加强行为监管。 为防止不法分子利用虚拟货币实施犯罪，虚拟货币服务机构应定期向监管部门报送其交易平台的产品转账、客户信息和财务信息等。 在规定的时间内记录所有产品交易信息，并随时接受监管部门的审查。 同时，实施实时监控比特币国家禁止吗，发现可疑交易第一时间上报。 此外，虚拟货币服务机构应充分了解其服务的客户，将信息不对称带来的风险降到最低。 最后，当虚拟货币服务机构的基本信息发生变化时，需要及时向监管机构申请信息变更。
对我国虚拟货币监管的思考
美国虚拟货币的发展以及相关立法和监管实践的经验具有重要的借鉴意义和启示。 美国的虚拟货币受到政府的严格监管，在发展过程中也暴露出一些问题。 但是，我国与虚拟货币相关的立法还很不完善，远没有形成完整有效的监管体系。 虚拟货币的快速发展带来了巨大的风险。 例如，各种通过发行虚拟货币筹集资金的首次代币发行（ICO）在前期激增，而且没有标准化的程序可循。 消费者只是根据白皮书的内容来判断是否参与融资，而大部分白皮书都是虚假且严重歪曲的。 非法集资。 很多消费者并不关心项目本身的价值，只关心投资回报，导致风险被忽视。 从理论上讲，虚拟货币的价值取决于项目白皮书承诺的技术方案能否顺利实现，但很多ICO项目募集的资金并没有用于项目本身，而是被挪作他用，甚至部分项目实际操作与白皮书内容无关，涉嫌明显主观故意合约欺诈。
目前，我国虚拟货币的法律基础还很不完善，相关监管条件不完全具备，投资者不成熟，难以识别虚拟货币的风险，因为没有完善的保护机制虚拟货币投资者的权利和风险。 教育机制是保护虚拟货币投资者的风险知识权益和维权与救济的途径。 同时，虚拟货币的风险暴露将严重扰乱社会经济秩序，并可能传染性成为系统性金融风险隐患。 为了守住避免系统性金融风险的底线，目前有必要禁止ICO和虚拟货币平台的交易。
虚拟货币监管的最终目标是确保其服务于公共利益和国家利益，同时保护消费者的合法权益，维护金融市场稳定，促进支持实体经济的金融创新。 在金融科技高速发展的今天，全球监管机构需要进一步加强合作，深入研究，不断探索虚拟货币监管框架。
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